回顧我國農藥經營管理體制變遷軌跡，迂回曲折、有交叉，又有些混亂。不同省份實行的經營體制也不同，海南最具代表性，它的每次改革都與農產品質量安全密切相關。
據知情人士透露，1997年，因假劣農藥泛濫，海南在全國率先實行農藥經營許可制度，不限制農藥經營主體；13年后，同樣出于流通領域管理混亂的考慮，海南重拾專營體制，實施“農藥批發專營、零售經營許可制度及限制農藥經營網點數量”。農藥經營管理政策前后變動的根源是什么？出路何在？
2011年7月，新修訂的《農藥管理條例》開始征求意見，提出我國“實行農藥經營許可制度”，取消主體限制。在業內人士看來，此舉就是把海南14年前推行的制度普及到了全國。海南眼下推行的新政也帶給不少農藥經營從業者擔憂，專營制度在不久的將來會不會在其他省份復制。
廢除專營只因假藥泛濫
國家有關農藥經營體制的法律法規至今仍混亂，而海南農藥經營體制改革軌跡相對清晰。
在計劃經濟時代，農藥、化肥等農業生產資料由國家統一調進和分配。1988年，國務院發布《關于化肥、農藥、農膜實行專營的決定》規定，“由中國農業生產資料公司和各級供銷合作社的農業生產資料經營單位實行專營，其他部門、單位和個人一律不準經營。”
1989年、1992年國務院發布相關通知，增加農業“三站”(農業植保站、土肥站、農技推廣站)和生產企業為輔助經營渠道，即農資經營實行“一主兩輔”。直到現在，這些行政法規并未明令廢止，這也成為2010年海南創設“農藥專營特許制度”重要的法律依據。
1997年，國務院發布《農藥管理條例》，限定供銷社、植保站等七大主體可以經營農藥，國家層面對農藥專營的規定得以延續。
“同一年，海南作為特區先行先試，提出農藥經營許可制度，放開市場，不同主體均可經營農藥。”海南省農業部門一位退休官員邱建華(化名)回憶，實行與國家不同的政策，主要是考慮當時沒有藥效的假劣農藥泛濫，很多承包供銷社農資經營門面的人員根本不懂農技知識，“迫切需要建立準入制度，由省農業廳、省工商局聯合發文執行，許可審批權在省農業廳，但并沒有出臺法律條例。”
1999年，農業部通過《農藥管理條例實施辦法》規定，在限定經營主體的前提下，增加農業部門的行政許可。但時隔三年，農業部修訂該辦法時又刪除了許可規定。2004年《行政許可法》實施后，2005年再次在《農藥和飼料部分行政審批綜合辦公辦事指南》公告提出取消農藥經營行政許可事項。整個過程中，行政許可的規定經歷了由立到廢，而專營的體制始終沒有松動。
只有海南，通過立法廢除了專營，實施了農藥經營許可制。2005年10月實施的《海南經濟特區農藥管理若干規定》提出，滿足條件的農藥經營企業和個體工商戶在取得《農藥經營許可證》、上崗證后均可經營。
邱建華介紹，通過審批、上崗培訓，對場地、經營人員嚴格要求，當時海南農藥市場干凈、規范、出事少，“清凈了幾年”。
審批權下放導致問題叢生
幾年后，農藥市場作假手段發生了變化，從銷售沒有藥效的假藥，變成了經營添加高毒農藥成分的產品。高毒農藥的使用問題從此成為海南農藥管理的頑疾。
“就在2000年前后，高毒農藥殘留中毒事件頻發。”邱建華告訴記者，有一年西瓜被查出呋喃丹超標，滯銷導致瓜農損失巨大，成為高毒農藥監管的轉折點。2000年，海南先于全國以政府令形式額外禁用了16種高毒農藥，2010年豇豆事件中出現的水胺硫磷就是被禁農藥之一，其中很多種類在其他省份至今可以銷售、使用。
邱建華介紹，雖然當時連懲罰的依據都沒有，但至少可以沒收，直接由省級農業、工商部門執法，“起初去一個鎮查一家，全鎮農藥店都關門，后來干脆看哪家關門，就查這家。”正是通過頻繁抽查、執法到位，高毒農藥殘留的問題基本上解決，也形成了民間舉報網絡。他還講到一個細節，發現有添加水胺硫磷隱性成分后，開始大量抽檢，當時海南還沒有檢測設備，就送到廣東、廣西甚至農業部檢測，只要抓到有高毒農藥成分，就按假農藥處理，廠家、經銷商都怕了。
“直到2005年，將經營許可審批權下放到市縣，農藥店便猛增。”邱建華認為，當時本考慮實施網店布局、數量限制的政策，“但后來不了了之，農業、工商部門執法不嚴，零售店惡性競爭，高毒農藥開始抬頭，2010年豇豆事件遲早要發生。”
海南農業部門另一位在職官員表示，海南農藥經營體制最活躍，而且這種運作模式，不需要政府出一分錢。然而，在業內看來，毒豇豆事件催生的“農藥專營特許制度”幾乎否定了之前的改革路子，“放開農藥市場導致網點過多，與有限的農藥市場資源不相協調”被認為是農產品安全事件的主要問題之一。
專營是否會全國推廣
有意思的是，2011年7月20日開始征求意見，國家新修訂的《農藥管理條例》對農藥經營的改革，正沿著14年前海南的步伐，啟動農藥經營許可制度。
海南與國家農藥經營體制改革的緣由是一致的——保障農產品安全，面臨的問題也類似——農藥經營門檻低，數量過多，但改革的方向正好相反。不少人認為，海南農藥專營政策給全國農藥市場敲了一記警鐘。
“新政一旦成功，很可能影響其他省份。”這是中化集團參與海南農藥批發企業競標的初衷。海南農資人士章長遠(化名)認可中化的判斷，“中化應該得到了國家層面的信息。”
值得關注的是，2007年中共中央、國務院“一號文件”，提出“實行農藥、獸藥專營制度。”而這是海南農藥專營特許制度另一重要依據。
邱建華認為，海南政策不可能影響到全國，現在國務院是鼓勵民營資本進入壟斷行業，包括鐵路、港口、甚至軍工。中化集團一位相關負責人卻表示，國家的政策不好說，雖文件鼓勵民營，如果涉及到國家、公眾利益，還是會有變化。
業內普遍認為，和海南一樣，農藥專營最大的支持者是供銷社系統。而之前，《農藥管理條例》遲遲不能公開征求意見，也是因為供銷總社的“反彈”。
據了解，1999年農業部提出實施經營許可制，便引起供銷系統的異議，導致不少省級政府制定具體條例一波三折。當時《四川省農藥管理條例》實施時“開了個口子”：全省供銷社系統農藥經營人員的培訓和農藥經營單位的“經營許可證”，由農業廳委托省供銷社負責開展、核發。
中國化工農化總工程師鄭先海表示，國家農藥管理政策改革堅持市場經濟取向，而地方立法與國家《農藥管理條例》背道而馳，肯定不行。多位業內人士也認為“大方向是市場化，供銷社怎么能阻止得了，不過在實施細則中增加網點數量限制的規定倒很有可能。”
在邱建華看來，要監管好高毒農藥，做到“培訓農民、加強執法”兩點即可，否則再嚴厲的制度都沒用，“而海南新政并沒有解決這兩點。”
