2014年是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的第一年。今年政府工作報告明確指出：“改革是今年政府工作的首要任務�！逼渲�，能源改革被多次提及。
報告涉及能源事業最集中最大的篇幅，出現在“努力建設生態文明的美好家園”部分。能源和生態環境關系之密切，可見一斑。
曾有學者如此形容中國當前的產能過剩：“病來如山倒，病去如抽絲�！蹦撤N程度上，不管是化解產能過剩還是向污染宣戰，其實都是改革進入“深水區”的縮影。正如國務院總理李克強強調的，必須“下決心用硬措施完成硬任務”——
李鵬飛 中國社會科學院工業經濟研究所副研究員
廖 華北京理工大學能源與環境政策研究中心副教授
Q1. 當前產能過剩的特征是什么？
李鵬飛：可以簡單總結為兩個特征。第一，由以前潛在的、階段性的產能過剩轉變為目前實際的、中長期的產能過剩。2005年之前，鋼鐵等行業也曾出現過產能過剩，但由于當時經濟發展形勢較好，市場需求增長迅速，所謂的“過剩”實際上一兩年就被消耗掉了。但2009年至今，很多行業的過剩問題并沒有解決，甚至還有加劇趨勢。
第二，從低端的、局部性過剩蔓延至高端的、全局性過剩。從具體行業來看，則是由鋼鐵、水泥、有色金屬、煤化工、平板玻璃等傳統產業蔓延至船舶、汽車、機械、多晶硅、風電設備等新興產業。例如，汽車用鋼板材是鋼鐵工業產業結構調整的方向，但2008年金融危機之后，國家出臺一攬子經濟刺激計劃，地產行業迅速崛起，導致建筑用鋼供銷兩旺，技術含量較高的熱軋板材需求不足，價格甚至一度低于螺紋鋼。
Q2. 全局性過剩產生的原因是什么？
李鵬飛：政府層面的原因主要有三個。一是市場需求增速的急速下降。正如我剛才所說，金融危機爆發之前，中國經濟發展的形勢非常好，企業對市場需求增速的預期也比較樂觀，地方政府和企業都有較高積極性進行大量投資。大量的投資就意味著大量的產能，所以當金融危機爆發后，市場需求急速降溫，增速放緩，前期大量的投資自然就變成了過剩產能。
二是國家為應對金融危機而出臺的一攬子經濟刺激計劃也形成了大量產能。“在國際金融危機爆發初期，我們實施了一攬子經濟刺激計劃，現在這些政策還處于消化期�！睋Q句話說，這些政策大都是供給端的刺激政策，而市場需求并未獲得有效刺激，致使產能過剩問題日趨惡化。
三是地方政府的事中監管缺位，事后顧此失彼，導致地方間形成惡性投資競爭。目前，以GDP為考核指標的官員考核與晉升機制使地方政府發展經濟的動力十足。有觀點認為，中國經濟的高速發展得益于地區之間的激烈競爭，但地區間的競爭帶來飛速增長的GDP的同時，也付出了巨大的成本。地方政府過度干預投資的公司化運作，導致地區間拼資源、搶資金和投資的競爭激烈，產業趨同嚴重，產能擴張難以抑制。
市場層面上，在投入品市場上，土地、自然資源和資本等生產要素市場發育不健全、定價機制不合理，讓企業有激勵也有可能以較低的成本獲得這些投入品，從而讓很多企業陷入低成本競爭的“幻覺”。在產出品市場上，國內外市場需求環境確實有不同程度的惡化。兩方面因素綜合在一起，使傳統產業出現了幾乎全方位的產能過剩。
Q3. 產能過剩的危害是什么？
李鵬飛：如果不能把過剩產能化解掉，那么中央提出的創新驅動將無從談起。這應該是產能過剩對經濟發展最致命的危害。這個邏輯非常簡單，就是產能過剩導致市場進入低價、無序、血拼式的競爭，企業缺乏對技術研發和產品升級進行投入的資本和精力。離開了企業的投入，創新驅動就很可能變成一句空話。
產能過剩不但會對轉變經濟發展方式造成極大威脅，而且會導致難以控制的金融風險。產能過剩風險積累到一定程度，上世紀90年代初爆發的三角債危機就極有可能再次出現。在尚未走出2008年金融危機“陰霾”的當下，中國難以承擔金融危機再次爆發的后果。
廖華：從能源視角來看，形成產能本身就要消耗大量能源，因此產能大量過剩也會造成對能源資源的嚴重浪費，更不利于節能減排。尤其是能源密集型行業出現產能過剩時，激烈的市場競爭會大幅度壓低產品價格。這不但易導致新的浪費，而且有可能將產能過剩傳導至下游行業，形成難以打破的惡性循環。
Q4. 如何以市場手段化解產能過剩？
李鵬飛：目前，我們化解產能過剩的辦法多局限于行政手段。行政手段的好處在于見效快，針對性強；壞處則是易反彈，成本高。值得注意的是，用行政手段淘汰落后產能，總是中央政府推動，地方政府被動實施。但本質上，中央政府距離市場更遠，因此等中央政府發現產能過剩問題時，市場供需矛盾很可能已經積累很深了。
當前，出現產能過剩的行業有一個共同點，就是都是政府特別“關心”的行業。我國政府對傳統的鋼鐵、水泥、平板玻璃等產業采用最優規模的投資理念，因此為了控制合理的經濟規模，政府對想要進入這些行業的企業實施事前審批。這就意味著，一旦企業通過審批拿到牌照，那就擁有了附著在這個牌照上的“租金”。企業會想盡一切辦法保住牌照，這也是為什么很多企業虧損了還要維持生產的原因之一。
而對于多晶硅、風電設備等國家大力支持的戰略新興產業，地方政府則不惜以低價甚至免費向企業提供土地、能源、資源等生產要素，給予企業研發補貼、稅收減免，或者放松環境監管等，對企業進行顯性或隱性補貼。這些補貼扭曲了企業的投資激勵，導致企業過度地投資產能，造成行業產能過剩。
政府過度干預微觀經濟的公司化運行顯然扭曲了市場經濟的本質。我們說要發揮市場在資源配置中的決定性作用，其實關鍵就在于要把政府過度干預市場的權力關進制度的籠子里。
只有政府有“自我革命”的勇氣，產能過剩才不會變成經濟發展的“癌癥”。在全面深化改革的背景下，要以改革創新的辦法下決心把全口徑預算管理落實到位，將政府的全部收支關進統一的制度籠子里，關緊地方政府以各類優惠政策進行惡性投資競爭的閥門。
同時，加快完善土地、自然資源和資本等生產要素的市場價格形成機制，讓投資主體在統一的、競爭性的生產要素市場上獲取要素，為其投資決策套上緊箍咒。最重要的是，改革地方政府官員考核和晉升體制，淡化地方政府之間的GDP競爭氛圍。
當然，用好“看不見的手”并不意味著“看得見的手”要“無為而治”。該由政府管的，政府必須嚴格監管，比如設立高標準的技術門檻和環保指標，不符合標準的企業一律不得進入市場。
政府對企業的這種強制性監管，可以說是行政的，但本質上還是市場的。因為不符合標準的企業一旦進入市場，帶來的環境污染、無序競爭等成本將由全社會承擔。只有讓企業的外部成本內部化，市場才真正發揮出它在資源配置中的決定性作用，政府的監管才真正科學有效。
化解產能過剩，實質就是調整政府與市場的關系。產能過剩得到了根治，也就意味著轉變政府職能取得了很大成功。
廖華：產能過剩并不是中國獨有的“中國特色”產物。發達國家也會出現產能過剩。不過，由于發達國家的市場機制相對成熟，他們化解產能過剩主要靠市場；政府則是在產能淘汰導致的勞工問題上盡量做好保障性工作（包括與之相關的進出口貿易）。至于具體企業或行業盈利與否，政府并不是很關心。這些都是市場主體的行為及結果，也反映出市場經濟的本質內涵，以及市場經濟體制下政府應扮演的角色。（王源)
專家視角
王秀強：GDP增速決定能源“雙控”成敗
讓能源企業和地方政府最為關注的能源“雙控”政策再次寫入政府工作報告。
3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出：“推動能源生產和消費方式變革。加大節能減排力度，控制能源消費總量，今年能源消耗強度要降低3.9%以上。”
對能源消費總量和能耗強度實行“雙控”考核，是當前經濟結構調整、產業升級改造、大氣污染治理倒逼下的必然選擇。我們已經不能坐等耗能峰值自然到來，必須主動調控、“自行斷腕”。
2010年10月，黨的十七屆五中全會提出“合理控制能源消費總量”。其后，國內能源研究機構開始專題研究。2012年11月，黨的十八大報告將“合理”二字刪除，表明對能源總量控制的態度和決心。
對能源行業而言，這是一項影響深遠、涉及面廣、利益復雜的新嘗試，至少沒有先例可以借鑒。根據今年全國能源工作會議安排，今年首要任務就是控制能源消費總量過快增長。從國家政策取向上預計，“十三五”及中長期總量控制仍將延續。
“十一五”期間，我國能源消費總量從2005年的23.6億噸標準煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長率6.6%。按照能源“十二五”規劃的預期目標，2015年能源消費總量控制在40億噸標準煤，能源消費年均增速降至4.3%，單位國內生產總值能耗比2010年下降16%。
受經濟放緩影響，2012年、2013年能源消費增速連續放緩，增速分別為4%、3.9%。國家能源局預期目標是，2014年能源消費總量38.8億噸標準煤左右，增長3.2%。如果維持此增速不變，2015年40億噸標準煤的控制目標有望實現。
能源消耗強度是指單位產值能耗，即國內一次能源消費總量與國內生產總值（GDP）之比。國務院要求，今年能源消耗強度降低3.9%以上；國家能源局更提出2014年具體能效目標——單位GDP能耗0.71噸標準煤。
根據數理推導，在同時限定能源消費總量目標、能耗指標時，GDP總量、GDP增速就被鎖定。當能源消費總量被分解到各地區時，各地GDP總量也就被限定了。是維持高速GDP增速，還是自行設定消費天花板？這是“雙控”政策推行的最大問題。
過去30年，大規模的能源消耗為經濟增長提供向上動力。在當前以第二產業為主的產業結構下，經濟增長仍然難以擺脫對煤炭等能源的消費依賴。地方和中央是否愿意降低GDP增速，決定“雙控”目標的成敗。
在執行過程中，國務院、能源管理部門應強化對能源消費總量分解落實的監管，制定行之有效的評價考核辦法，避免總量控制流于形式，成為數字游戲。
從能源管理本身看，落實“雙控”目標首先要改變以需求為主導的能源生產方式，轉向對需求側、供應側進行雙向管理，提高能源利用效率，保障合理用能，鼓勵節約用能，控制過度用能，限制粗放用能。
當然，控制能源消費總量實際上是降低煤炭、石油消費總量，特別是降低煤炭消費占比。尤其要嚴控鋼鐵、水泥等高耗能產業和過剩產業用能，做到這些行業能源消費總量只減不增，環渤海、長三角、珠三角地區煤炭消費負增長。
根據國家能源局“一控雙掛”方案，對其他產業按平均先進能效標準實行能耗強度約束，現有產能能效限期達標，新增產能必須符合先進能效標準，促進優勝劣汰。同時，繼續在工業、建筑、交通領域進行節能增效。
在控制化石能源消費總量的同時，鼓勵增加清潔能源消費。水電、風電、太陽能、核電等非化石能源消費不應納入總量控制范疇，以此提高綠色GDP比重，倒推能源產業結構調整。
在宏觀經濟管理上，中央和地方應繼續加大產業結構調整，在改造提升傳統制造業的同時，加快發展現代服務業，培育發展戰略性新興產業。根據相關研究，如果降低第二產業一個百分點，提高第三產業一個百分點，單位GDP能耗可以降低一個百分點。顯然，產業結構的調整是控制能源總量、提高能效最有效的措施。
