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| 我國宏觀調控與新農業政策 http://egbuddhist.com 2004-12-8 15:15:10 瀏覽： |
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| 作者：農業部辦公廳 劉維佳 當前，我國經濟生活中最重要的一件事情就是加強和改善宏觀調控。研究當前和今后一個時期的農業政策，必須充分考慮到這樣＿個大的背景。把宏觀調控的農業政策結合起來研究，有助于把應對性的調控措施與趨勢性的政策安排統籌考慮，進而推動構建和完善新農業政策體系。 一、當前宏觀調控中新農業政策的基本框架初現端倪 新中國建國以來特別是改革開放以來，我國針對經濟過熱等問題進行了多次宏觀調控，有的調控結果是“硬著陸”，留下了﹁些后遺癥；有的調控結果是“軟著陸”，某種程度上減小了經濟增長的周期性波動。無論是“硬著陸”還是“軟著陸”，每一次宏觀調控都積累了寶貴經驗.2003年10月份開始，我國針對經濟運行中出現的突出問題，及時采取了加強和改善宏觀調控的政策措施。與以往不同，這次宏觀調控是有保有壓，有限制有扶持，在堅決控制部分行業投資過熱和積極解決煤電油運短缺的同時，從加強農業、穩定農村、富裕農民人手，采取重點扶持和適度傾斜等調控手段，強化了增糧和增收的導向，對新階段農業政策做了較大的調整。概括起來，國家在宏觀調控過程中對農業政策在四個方面作出了重大調整，使新農業政策的基本框架初現端倪，可以用“一、二、三、四”來概括。 (一)中央的1號文件，它成為我國新農業政策的基礎性文件。2004年初下發的中央1號文件，是國家對農業政策做重大調整的啟動性信號，也是加強和改善宏觀調控的序幕。可以認為中央1號文件是我國新農業政策的一個基礎性文件。時隔18年之后，黨中央、國務院頒布改革開放以來關于農業問題的第6個中央1號文件，出臺了9個方面22條實實在在促進農民增收的政策。這個文件的主題是農民增收，但涉及到糧食生產等各個方面，對今后一個時期我國的農業政策必將產生深遠的影響。 (二)首先取消農業特產稅，然后減免農業稅。“取消”和“減免”這兩項政策措施確定了新農業政策的導向在2004年3月全國人大會議上，溫家寶總理的政府工作報告提出了取消農業特產稅，五年內取消農業稅的問題。之后，這方面的工作進度出乎尋常的快，動作之大也是原先沒有預料到的。特產稅的取消，開始從根本上改變農民稅負的不公平待遇。取消特產稅的政策還在落實之中，減免農業稅的大動作就開始啟動了。吉林、黑龍江2省被國務院確定為免征農業稅試點省份，農業稅全免。河北、內蒙古等11個糧食主產省(區)及廣東降低農業稅3個百分點，其余省份降低農業稅1個百分點。上海、北京、天津、浙江、福建5省市自主決定免征農業稅。據初步統計，全國因取消農業特產稅、免征和降低農業稅稅率，一年可減輕農民負擔294億元。農業“兩稅”的取消和減免，從根本上突破了農村稅費改革的最大障礙，確立了新農業政策的導向。 (三)對種糧農民直接補貼、良種補貼和大型農機具購置補貼。這三項補貼政策打通了工業反晡農業、財政反哺農民的道路，形成了新農業政策的重要支點一直以來，我國的農業補貼主要補在流通環節，補在糧食企業，包括糧食進出口企業，其效果并不是很好。在宏觀調控過程中，全面推行糧食直接補貼政策，增加了農民的收入，同時也使我國的農業政策加快了向國際慣例靠攏的步伐。全國共有29個省份實行對種糧農民直接補貼，資金總額已達116億元，其中13個糧食主產省101億元，占88.6%，目前大多數省區已基本完成直補兌付工作，有6億農民受益。良種補貼是農業部積極推動的一項農業補貼政策，最初是在大豆這個品種上實行，補貼的面積不大，但效果很好，得到了國務院的肯定。在有關部委的大力支持下，補貼范圍擴大到了小麥、水稻等品種，而且補貼面積和補貼金額都有了大幅度的增長，中央和地方僅安排良種補貼資金就達28億元，直接減少了農民的生產成本。農機補貼的資金數額雖然比較小，2004年中央財政安排農機具購置補貼7000萬元，但示范帶動效應明顯，地方各級財政安排補貼資金達4億多元，補貼購置各類農機具10萬多臺套，38.5萬農戶受益。這三項補貼政策，范圍和操作方式不同，但共同點都是直接補貼，即直接補給農民，這是我國農業政策的—大歷史性進步。它的意義在于，徹底改變了多少年來補貼流通環節、補貼城市消費者、補貼企業的做法，使農民成了國家農業補貼政策的直接受益者。 (四)最嚴格保護耕地，加大農業投入。嚴控農業生產資料價格，實行糧食最低收購價，構成了新農業政策的四項保障措施首先，把最嚴格保護耕地特別是基本農田，作為實施新農業政策的一個著力點。果斷暫停耕地占用審批，嚴肅清理各種開發區和園區，堅決制止和糾正亂占濫用耕地的現象，堅決守住基本農田保護這條紅線。針對突出問題，國務院先后發出關于土地出讓金使用、制止占用基本農田植樹、恢復撂荒地生產、農村土地承包糾紛、土地市場治理整頓等通知。這五個通知構成了新農業政策中農村土地政策的核心內容。其次，把增加對農業的投入作為鞏固和加強農業基礎地位的主要措施。過去一些年份，國家財政用于農業的支出占財政支出的比重不提反降。即使在全國固定資產投資超常高速增長的大背景下，農業投資仍然增長緩慢，2003年，全社會農業固定資產投資比上年僅增長3.7%。2004年，對農業、農村的基本建設投入明顯增加，預計全年中央財政支農資金總數將超過1500億元，比上年增長20%以上。這樣大的投入力度，可以用史無前例來形容。再次，把有效調控農資價格、遏制農資價格上漲勢頭作為保護農民利益的重要手段。及時出臺一系列對化肥生產和進出口的稅收、價格等優惠政策，明確了化肥的進銷差率、批零差率和零售的最高限價。大力整頓農資市場，嚴厲打擊隨意抬高農資價格和制售假冒偽劣農資的行為，加大農資市場監管力度。最后，把實行主要糧食品種最低收購價政策作為穩定糧食市場的主要價格杠桿。根據國內糧食供求關系的變化，及時公布早秈稻、中稻、晚稻和粳稻的最低收購價，完善儲備糧調節制度。現在早稻已經實行了這個政策，效果明顯。 以上各項新農業政策都是在宏觀調控的大背景下制定實施的。就目前來說，這是宏觀調控政策的一個重要組成部分；從長遠來說，這是我國新農業政策的幾個奠基性的支點；正由于這一系列政策的出臺，搭起了新農業政策的基本框架。 二、宏觀調控和新農業政策取得初步成效 隨著中央一系列宏觀調控措施的逐步到位，新農業政策框架開始逐步確立，形勢正朝著好的方向發展，農業和農村經濟發展進入了一個新的上升期。這種積極變化成為宏觀調控初見成效的重要標志，也激活了當前我國經濟運行中最引人注目的三個“亮點”。 (一)糧食生產出現重要轉機，在較短時間內實現了“三個扭轉”。近年來，我國糧食生產出現逐年下滑勢頭，糧食安全出現嚴重憂患。2003年，全國糧食播種面積降到了14.6億畝，為近50年來的最低水平，突破了糧食安全的種植面積底線；糧食產量降到4315億公斤，為14年來的最低水平，使糧食生產能力下滑了一個臺階；人均糧食占有量降到333.5公斤，為22年來的最低水平。據此判斷，中國的糧食生產已經進入了“拐點”，往下“拐”危險很大，往上“拐”難度很大。令人欣慰的是，在國家宏觀調控和新農.業政策的作用下，目前糧食生產出現了重要轉機。2004年夏糧產：量達到1010億公斤，比上年增產4.8%，扭轉了連續4年減產局面；早稻總產量達321億公斤，比1：年增產26億公斤，增長8。8%，扭轉了連續8年下滑局面；全年糧食播種面積預計比上年增加4000萬畝左右，總面積將超過15億畝，扭轉了連續5年下降局面。現在可以肯定地說，全年糧食產量實現4550億公斤的預期門標是有把握的。但是，必須清醒地認識到，我國糧食安全問題并不會因為2004年糧食豐收而迎刃而解。即使4550億公斤的目標實現了，當年還有250—300億公斤的糧食缺口。特別需要指出的一個最大的隱憂，就是我國的耕地不斷減少，對糧食生產的影響是不可逆轉的。1998年以來耕地減少1億畝，隨著人口增加和工業化進程加快，人地矛盾會更加突出，二三產業、基礎設施建設、城鎮建設與農定爭地的問題會長期存在。 (二)農民現金收入增長大幅度提速，創8年來最高水平。20世紀90年代中期以來，我國農民的收入就在低谷：扣徘徊。農民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距懸殊，成為經濟和社會發展中的突出矛盾。最近的4年中，全國農民人均純收入分別只比上年增長2.1%、4.2%、4.8%和4.3%，大大低于城鎮居民收入的增幅，兩者的差距從2000年的1：2.79擴大到了2003年的1：3.23。城鄉收入的差距在這樣短的時間內如此迅速地拉大，為世界少見。在中央1號文件等一系列增收政策強有力地推動下，農民增收形勢向好。據國家統計局調查，2004年上半年農民人均現金收入1345元，同比增長16.1%，扣除價格因素，實際增長10.9%，同比加快8.4個百分點，是1997年以來增收形勢最好的一年。農民現金收入的較快增長，使農民增收形勢發生了積極變化，可以概括為三個“多年未有”：農民現金收入的增幅超過城鎮居民收入增幅，多年未有；實際增長達到了兩位數，多年未有；農民售糧所得的收人大幅增長，多年未有。就我們目前掌握的情況，全年農民人均純收入突破增長5%的目標是沒有問題的，搞得好可能達到6%左右。如果達到或超過6%，這又是一個分量更重的多年未有。2004年農民收入能有大幅度增加，主要是兩大因素起了拉動作用：一是扶農的優惠政策增收，二是糧食等農產：品漲價增收。而今后這兩大因素的增收空間就很有限。減免稅和補貼等政策主要是保持連續性的問題，農產品價格的上揚已顯露出后勁不足的態勢。能把糧食價格相對穩定在目前的水平上并不容易。所以，對于2004年農民增收突破5%甚至可能達到6%的局面，不能盲目樂觀，農民增收仍然任重道遠。 (三)農民生產積極性提高，農村干群關系明顯改善。我之所以把這方面的情況作為一大“亮點”來表述，目的在于要強調，在關注經濟因素變化的同時，更應該關注人的因素發生的積極變化，因為這種變化對于新農業政策的評價是不可或缺的。在制定和實施新農業政策過程中，這是一個最需要充分考慮的要素。農業政策與其他政策的最大不同是，其著眼點必須放在保護和調動農民積極性上，可以說這是檢驗農業政策成效的一個根本標準。由于農業比較效益低，農村稅費負擔重，近些年農民發展糧食生產的積極性不高，許多地方出現了程度不同的耕地拋荒現象。新農業政策極大地調動了農民的生產積極性，尤其是種糧的積極性。各地反映，2004年農民對農業的投入和農田管理水平都是歷年來最高的。農村干群關系緊張，是近年來許多地方面臨的突出矛盾。新農業政策出臺后，使基層干部從催糧收款中解脫出來，進一步改善了干群關系，推進了鄉鎮機構改革和農村基層民主建設。新農業政策，在調動農民積極性和改善農村干群關系的基礎上啟動新一輪農村經濟管理體制改革，為農業生產力的發展和農村生產關系的完善注入了新的活力。 三、新農業政策的路徑及其走勢 從現象上看，2004年以來我國采取的一系列農業政策多少帶有應對性的特點。比如，良種補貼、糧食最低收購價等政策，都是為了應對糧食供求關系的急劇變化。但是，我們還應該看到，這些政策措施的基本取向已經影響到新農業政策的總體制度安排，并且初步形成了政策體系。充實和完善是大勢所趨，否定和放棄則絕對不成，主要基于這樣兩點認識：第一，在宏觀調控過程中，加強農業和恢復糧食生產，促進農民增收，不但符合國家利益，而且也符合客觀經濟規律。無論是宏觀調控，還是新農業政策，能否取得成功，能否真正見效，最重要的一點就是看這些政策是不是準確反映了經濟運行的規律，抓住了客觀經濟規律的關節點。我認為，國家這次對新階段農業政策的調整，在準確反映了農業經濟運行規律的同時，抓住了保護基本農田、發展糧食生產和增加農民收入三個關節點，態度堅決，導向明確，措施有力。宏觀調控首先在農業領域見效，充分證明了符合客觀經濟規律的政策才是經濟效應強、社會效應好的政策，才是有生命力、有影響力、有持續力的政策。第二，中央關于宏觀調控和加強農業的一系列政策，代表了廣大農民群眾的利益，全面反映了農民的意愿和要求。這是新農業政策的民心基礎。目前，農民對中央采取的增糧增收政策非常擁護，但也表示出一些憂慮。一怕糧價跌，二怕農資漲，但最怕的還是政策變。基層于部也擔心秋糧豐收后政策會變。這些情況說明，國家實施新農業政策得人心，合民意，不能變，不該變，也不會變。 那么，當前新農業政策的路徑及其走勢將呈現什么樣的軌跡呢?個人認為，基本政策將不會再有大的調整，具體政策措施和操作辦法還會充實完善，應該更加注重長效機制的構建，乃至于把一些長期起作用的政策逐步法制化。當然，還有進一步加大政策力度的可能性，但是穩定和完善政策是主要的基調。具體說，新農業政策有三大路徑走勢值得重視。 (一)農民世世代代繳納的“皇糧”將一去不復返。減免農業稅政策的全面落實將給中國農村帶來超越歷史的變化。今后解決“三農”問題的一個趨勢就是全面取消對農民征收了上千年的“皇糧”，在稅收方面對農民落實國民待遇。減免農業稅不僅有重大的經濟意義，更具有重大的政治意義，這項政策的實施必將帶來中國農村新的變革。這是新農業政策的一個要點。 (二)對農業和農民進行直接補貼將成為我國新農業政策的一大特點。這一政策主要是把補貼直接給農民，用在生產環節。直補就是在國民收人二次分配的過程中對弱質產業——農業、弱勢群體——農民給予分配上的傾斜。在這方面，與發達國家相比，我們的政策空間還很大。我這里說的直補是廣義的，包括良種補貼和農機補貼，簡單地說就是繞過流通環節，把國家對農業的補助直接補給農民。這是發達國家扶持農業發展的成功經驗，也可以說是農業補貼政策的國際慣例。 (三)進一步調整和完善糧食最低收購價辦法。最低收購價的好處在于把政府調控與市場價格機制有機結合起來，兩只手同時起作用。這一政策與以往實行過的最低保護價有所不同。首先，最低收購價可以給農民一個比較合理的糧食價格預期以鼓勵農民種植糧食的積極性；其次，當市場價格降低至最低收購價的水平時，就馬上啟動實施這個政策，使市場糧食價格有個保底的價格托市。這個最低收購價如何確定，還要深入研究和進一步完善。 我國人均國民生產總值突破1000美元后，工業反哺農業、財政反哺農民的條件已經具備。在加強和改善宏觀調控中啟動的新農業政策，一定意義上標志著我國開始進入工業反哺農業、財政反哺農民的新時期。我們有充分理由相信，工業有能力反哺農業，財政有責任反哺農民，統籌城鄉經濟社會協調健康全面發展為期不遠。 |
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