|
——如何加快農(nóng)資市場(chǎng)健康發(fā)展
文/余顯茂 譚翊飛
編者按：1985年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)資流通體制逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變，但一直實(shí)施許可專(zhuān)營(yíng)制。市場(chǎng)發(fā)展至今天，它到底制約了多少前進(jìn)的腳步？前面我們已刊登了一受害者“農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證該誰(shuí)續(xù)批”的呼吁。這里，我們仔細(xì)聆聽(tīng)，體味各路人士會(huì)診農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)流弊之言。
農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)政策對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)資的市場(chǎng)主體目前仍實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者僅限于農(nóng)資公司、供銷(xiāo)社、農(nóng)業(yè)“三站”(即農(nóng)技推廣站、植保站、土肥站)和生產(chǎn)企業(yè)，個(gè)體戶(hù)和私企沒(méi)有農(nóng)資經(jīng)營(yíng)資格。
但真正的情況是，大多數(shù)供銷(xiāo)社、農(nóng)資公司和農(nóng)業(yè)“三站”將農(nóng)資經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給了個(gè)人，而個(gè)體戶(hù)又“掛牌”給其他人銷(xiāo)售。一些具有專(zhuān)營(yíng)資格的單位，根本就不經(jīng)營(yíng)農(nóng)資，而是靠出讓農(nóng)資經(jīng)營(yíng)資格證收取“管理費(fèi)”。農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)在相當(dāng)程度上保護(hù)了專(zhuān)營(yíng)企業(yè)的高額壟斷利潤(rùn)，造成其他市場(chǎng)主體難以進(jìn)入，農(nóng)資價(jià)格居高不下。
而且，農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)制度未能消除假冒偽劣現(xiàn)象，不少專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)本身就在出售假劣農(nóng)資。由于農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)制度，其他經(jīng)營(yíng)者不能在公平的環(huán)境下參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)民難以買(mǎi)到稱(chēng)心如意的農(nóng)資，他們強(qiáng)烈要求地方政府盡快取消農(nóng)資經(jīng)營(yíng)許可。
此外，隨著我國(guó)加入世貿(mào)及《行政許可法》在2004年7月1日正式實(shí)施，農(nóng)資經(jīng)營(yíng)逐漸對(duì)外資開(kāi)放，國(guó)內(nèi)農(nóng)資流通體制也正面臨著變革，地方政府仍執(zhí)行農(nóng)資經(jīng)營(yíng)前置審批制度是否違法，已經(jīng)引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。
如何在放開(kāi)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)，使之健康發(fā)展？主管部門(mén)該如何依法行政？，在南方農(nóng)村報(bào)和廣東法學(xué)會(huì)聯(lián)合主辦的“依法行政暨農(nóng)資經(jīng)營(yíng)法律制度研討會(huì)”上，來(lái)自廣東省內(nèi)法律界、省農(nóng)業(yè)廳、省民營(yíng)企業(yè)投訴中心的一批著名專(zhuān)家學(xué)者和部分農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者就這些問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。
怎能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員
——一位省農(nóng)資經(jīng)銷(xiāo)商對(duì)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)許可證制度的質(zhì)疑
“我是一名農(nóng)資經(jīng)銷(xiāo)商，由于地方保護(hù)主義和權(quán)力部門(mén)為自己謀利，我們?cè)诮?jīng)營(yíng)中遭到許多不公平待遇。”該省一名農(nóng)資經(jīng)銷(xiāo)商代表王先生(下稱(chēng)王老板，化名)，是進(jìn)入正式議題的第一個(gè)發(fā)言者。他開(kāi)門(mén)見(jiàn)山，直入主題。
王老板以切身體會(huì)向與會(huì)的專(zhuān)家討教。他說(shuō)，他所在的市工商局早已批準(zhǔn)他的經(jīng)營(yíng)部名稱(chēng)，卻要求他必須先到供銷(xiāo)社辦理經(jīng)營(yíng)許可證，之后才給他辦理工商執(zhí)照，而供銷(xiāo)社卻以各種理由不予辦理。按照國(guó)家相關(guān)政策，各地農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者可以在農(nóng)資市場(chǎng)上和供銷(xiāo)社、農(nóng)資公司、農(nóng)技站公平競(jìng)爭(zhēng)，它們都是平等的市場(chǎng)主體。
王老板對(duì)當(dāng)?shù)毓╀N(xiāo)社行使政府機(jī)關(guān)權(quán)力的做法表示不可理解。“當(dāng)?shù)氐墓╀N(xiāo)社既當(dāng)裁判者，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。自己本身是一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，卻要求個(gè)體、民營(yíng)經(jīng)銷(xiāo)商去它那辦證，這是什么道理？”他質(zhì)問(wèn)道。
據(jù)了解，在2004年7月1日《行政許可法》施行后，有關(guān)部門(mén)繼續(xù)利用經(jīng)營(yíng)許可證制度創(chuàng)收的行為在全省仍然普遍存在。廣東省民營(yíng)企業(yè)投訴中心的郭女士稱(chēng)，這一類(lèi)投訴成為今年的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。
令王老板更不可理解的是，國(guó)家雖然一再出臺(tái)文件，支持和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而他并“沒(méi)有感受到政策的優(yōu)惠”，他說(shuō)：“對(duì)外資，我們處劣勢(shì)；對(duì)農(nóng)村的小店，我們也處劣勢(shì)！”
按照我國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾，我國(guó)已于2004年12月11日允許外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥，不遲于2006年12月11日允許外商投資經(jīng)營(yíng)化肥。臺(tái)灣興農(nóng)農(nóng)資公司已在惠州、中山和江門(mén)等地開(kāi)辦了80多家連鎖店，而且都辦理了營(yíng)業(yè)執(zhí)照；然而王老板2004年租商鋪至今，“雖然門(mén)市部都有統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，人員都經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)，且價(jià)格合理，但仍然辦不到經(jīng)營(yíng)許可證”。
王老板在廣東聯(lián)合了幾大農(nóng)資公司組建了中聯(lián)農(nóng)資公司，并在肇慶、惠州、番禺和清遠(yuǎn)等地成立經(jīng)營(yíng)部，公司成立后積極辦理有關(guān)證照。王老板還說(shuō)，他的公司“三證”齊備，銷(xiāo)售國(guó)內(nèi)外大廠家的知名產(chǎn)品，質(zhì)量有保證。此外，公司還專(zhuān)門(mén)組建了農(nóng)化服務(wù)隊(duì)，深入田間地頭指導(dǎo)農(nóng)民施肥、用藥。但規(guī)范的經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有得到政府的扶持，相反，因?yàn)榛ㄙM(fèi)更多的各種“辦證”成本，在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。
此外，王老板還提到：“辦一個(gè)化學(xué)危險(xiǎn)品經(jīng)營(yíng)許可證要花2萬(wàn)多元，對(duì)公司造成很大的經(jīng)濟(jì)壓力。”
按照國(guó)家《化學(xué)危險(xiǎn)物品安全管理?xiàng)l例》第28條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)化學(xué)危險(xiǎn)品實(shí)行經(jīng)營(yíng)許可證制度。禁止無(wú)證經(jīng)營(yíng)化學(xué)危險(xiǎn)物品。”王老板說(shuō)，他的公司是某市唯一主動(dòng)辦理危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證的公司，但花了一年多的時(shí)間，至今沒(méi)有辦成。
省農(nóng)業(yè)廳土肥總站綜合科科長(zhǎng)曾思堅(jiān)聯(lián)系歷史評(píng)議農(nóng)資經(jīng)營(yíng)許可——
供銷(xiāo)系統(tǒng)無(wú)權(quán)發(fā)許可證
我們應(yīng)從歷史發(fā)展的角度去評(píng)價(jià)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)許可。就肥料經(jīng)營(yíng)許可而言，1985年前，由供銷(xiāo)社系統(tǒng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、重點(diǎn)供應(yīng)，實(shí)行低價(jià)薄利政策；1985年后，化肥流通方式也逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式邁進(jìn)，出現(xiàn)過(guò)供銷(xiāo)社系統(tǒng)專(zhuān)營(yíng)、“一主兩輔”(供銷(xiāo)社為主，農(nóng)業(yè)“三站”為輔)等幾個(gè)階段；1998－2004年，在“一主兩輔”的基礎(chǔ)上，允許肥料生產(chǎn)企業(yè)批發(fā)銷(xiāo)售化肥。我國(guó)肥料經(jīng)營(yíng)許可制度是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、肥料供應(yīng)緊張的背景下確定的。
2004年《行政許可法》實(shí)施后，出現(xiàn)了剛才農(nóng)資經(jīng)銷(xiāo)商代表所說(shuō)的問(wèn)題。究其原因，我認(rèn)為主要是行政主體不明確的問(wèn)題。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定，行政單位不得委托其它行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。因此，供銷(xiāo)系統(tǒng)無(wú)權(quán)發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證。
國(guó)家和省文件也明確規(guī)定，凡是政府承諾對(duì)外商逐步開(kāi)放的領(lǐng)域，都支持和引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入，且不限制經(jīng)營(yíng)方式。臺(tái)商農(nóng)資公司可取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，而本土企業(yè)卻得不到，這是非常可笑的。
我們所說(shuō)的開(kāi)放農(nóng)資經(jīng)營(yíng)不等于不管，如開(kāi)放經(jīng)營(yíng)后可采用市場(chǎng)準(zhǔn)入制，但這種準(zhǔn)入不等同于許可。
廣東省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)藥科副科長(zhǎng)黃怡林談農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)制度——
法律法規(guī)打架是根本原因
農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)制度是一個(gè)糾葛多年的問(wèn)題，最初是由供銷(xiāo)社專(zhuān)營(yíng)，后來(lái)發(fā)展到農(nóng)業(yè)“三站”經(jīng)營(yíng)。1996年，《廣東省農(nóng)藥管理?xiàng)l例》提到實(shí)行“農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證”制度，但沒(méi)有規(guī)定由誰(shuí)來(lái)管。1997年，國(guó)家頒布《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，條例規(guī)定了七大經(jīng)營(yíng)主體、四類(lèi)必備條件。2004年7月1日《行政許可法》施行后，上述文件先后被廢止或修訂，農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證制度被取消。
去年以來(lái)，各地對(duì)取消這一制度出現(xiàn)不少爭(zhēng)議。一些地方打電話(huà)向我們咨詢(xún)，我們答復(fù)很明確：已經(jīng)放開(kāi)經(jīng)營(yíng)。但還是有不少問(wèn)題，比如在監(jiān)管上，許多地方只管大的不管小的，有的村里還有小店將農(nóng)藥與小食品、小百貨一起擺放，這些小店安全隱患大，而且基本無(wú)人監(jiān)管，甚至許多無(wú)證經(jīng)營(yíng)。
我認(rèn)為，存在這一系列問(wèn)題的根本原因還在于法律法規(guī)相互打架或者含糊不清。比如我國(guó)《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)必須實(shí)行經(jīng)營(yíng)許可制度，其中就把許多低毒的農(nóng)藥都納入。即使實(shí)行經(jīng)營(yíng)許可制度，那么實(shí)施的主體是誰(shuí)？法律沒(méi)有規(guī)定。
另外，辦這些證件確實(shí)成本過(guò)高，這就導(dǎo)致許多店根本不愿意或沒(méi)錢(qián)去辦。即使辦了證之后，由哪個(gè)部門(mén)去進(jìn)行監(jiān)管？法律也沒(méi)有明確規(guī)定。在農(nóng)村地區(qū)，還存在執(zhí)法基礎(chǔ)性建設(shè)滯后的問(wèn)題，監(jiān)管比較困難。
華南農(nóng)大法律系主任陳亞平就行政許可法的立法目的剖析農(nóng)資經(jīng)營(yíng)制度——
專(zhuān)營(yíng)就是壟斷
行政許可是一種公權(quán)，一種政府權(quán)，說(shuō)到底，就是公權(quán)和個(gè)人的關(guān)系，就是公共利益問(wèn)題。
《行政許可法》規(guī)范約束的是什么？農(nóng)資經(jīng)營(yíng)深層次的問(wèn)題，就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制問(wèn)題。
實(shí)踐中，行政許可存在范圍不清、事項(xiàng)過(guò)多、設(shè)定權(quán)不明確、程序不規(guī)范、監(jiān)督不力、利用許可權(quán)力“尋租”等弊端。
我認(rèn)為專(zhuān)營(yíng)就是壟斷。
許可是對(duì)原來(lái)政府限制的東西給予一種自由或權(quán)力，是對(duì)財(cái)產(chǎn)自由權(quán)的許可，對(duì)資格或經(jīng)營(yíng)權(quán)的許可。
這些專(zhuān)營(yíng)許可不僅關(guān)系國(guó)計(jì)民生和日常生活，也為“尋租”創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。許可制具有壟斷性，我們要打破這些壟斷。
華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授彭世忠指出——
農(nóng)資行業(yè)多頭執(zhí)法
目前，農(nóng)資行業(yè)多頭執(zhí)法、政出多門(mén)，存在“幾個(gè)大蓋帽管一個(gè)破草帽”的現(xiàn)象。
經(jīng)營(yíng)人員的法律意識(shí)淡薄也在一定程度上影響執(zhí)法效果。
農(nóng)資經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)執(zhí)法難、執(zhí)法亂的問(wèn)題亟待解決。
北京華一律師事務(wù)所廣州分所主任陳建全分析農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)存在的原因——
“紅頭文件”大過(guò)法
工商部門(mén)之所以認(rèn)為農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)制度仍然存在，就是停留在“紅頭文件”大過(guò)法的認(rèn)識(shí)上，是依據(jù)國(guó)務(wù)院過(guò)去的文件(指國(guó)務(wù)院1988年68號(hào)文，該文件確立了農(nóng)資專(zhuān)營(yíng)制度)，如今，這項(xiàng)條款與《行政許可法》第83條相抵觸，理應(yīng)廢止，但由于國(guó)務(wù)院至今尚未頒布相關(guān)廢止文件，工商部門(mén)不敢輕易否定。
|
